×

d-32

Poglavlje 32: Finansijska kontrola

EU promoviše reformu nacionalnih sistema za upravljanje kako bi se povećala upravljačka odgovornost, dobro finansijsko upravljanje prihodima i rashodima te vanjska revizija javnih sredstava. Pravila finansijske kontrole dodatno štite finansijske interese EU od prevara u upravljanju fondovima EU i euro od krivotvorenja.

Prema Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju, Bosna i Hercegovina će ojačati saradnju sa EU u prioritetnim područjima acquis-a u području unutrašnje finansijske kontrole u javnom sektoru (PIFC) i vanjske revizije. Cilj te saradnje je razvoj PIFC-a, uključujući finansijsko upravljanje i kontrolu te funkcionalno nezavisnu unutrašnju reviziju i nezavisne sisteme vanjske revizije u Bosni i Hercegovini, razradom i usvajanjem relevantnog zakonodavstva. U Sporazumu je takođe utvrđena potreba za izgradnjom kapaciteta i obuka za relevantne institucije s ciljem razvoja PIFC-a i vanjske revizije, kao i za uspostavljanjem i jačanjem centralnih jedinica za harmonizaciju finansijskog upravljanja i kontrole, te za sisteme unutrašnje revizije. U SSP-u ne postoje posebne odredbe o zaštiti financijskih interesa EU i zaštiti eura od krivotvorenja. Istovremeno, Bosna i Hercegovina se SSP-om obavezala da osigura da će se postojeći zakoni i buduće zakonodavstvo postepeno uskladiti sa acquis-em EU, te da će se pravilno primjenjivati i provoditi.

Na državnom nivou Centralna harmonizacijska jedinica Ministarstva finansija i trezora zadužena je za razvoj javnih politika za PIFC u institucijama Bosne i Hercegovine. Ured za reviziju institucija BiH je odgovoran za vanjsku reviziju državnog budžeta. Na entitetskom nivou, centralne harmonizacijske jedinice u ministarstvima finansija i institucijama za reviziju imaju sličnu ulogu za institucije na datom nivou vlasti. Brčko Distrikt ima Direkciju za finansije koja vrši osnovne funkcije centralne harmonizacijske jedinice, ali trenutno nema pravni okvir za službenu potvrdu te uloge, a Ured za reviziju javne uprave i institucija u Brčko Distriktu vrši vanjsku reviziju. Koordinacioni odbor centralnih harmonizacijskih jedinica odgovoran je za usklađivanje politika i postupaka vezanih za unutrašnju finansijsku kontrolu u javnom sektoru. Koordinacioni odbor institucija za reviziju nadležan je za koordinaciju pitanja povezanih sa vanjskom revizijom.

Unutrašnja finansijska kontrola u javnom sektoru

Potrebno je izraditi sveobuhvatan strateški okvir za PIFC. Trenutno nijedan nivo vlasti nije izvršio ažuriranje ranijih strategija za PIFC za period nakon 2018. godine, a u Brčko Distriktu nije nikada usvojen akcioni plan. Prethodne strategije bile su usko usmjerene na finansijsku kontrolu, više nego na šire definisanje unutrašnje kontrole. Potrebno je da BiH usvoji sveobuhvatan strateški pristup za PIFC koji definiše zajedničku viziju na svim nivoima vlasti u pogledu upravljačke odgovornosti i unutrašnje kontrole. Tu viziju treba dopuniti detaljnim strategijama za provođenje na državnom, entitetskom i na nivou Brčko Distrikta. Sveobuhvatni strateški dokument trebao bi odrediti i institucionalne odgovornosti i koordinacione strukture za djelotvorno provođenje. Pored toga, nisu u potpunosti definisani uslovi za realizaciju upravljačke odgovornosti, budući da ne postoji strateški okvir za reformu javne uprave. Centralne harmonizacijske jedinice i institucije nadležne za reformu javne uprave i reformu upravljanja javnim finansijama moraju blisko sarađivati kako bi osigurale koherentan pristup za provođenje PIFC-a s drugim strategijama. Potrebno je uspostaviti koordinisani okvir za praćenje i izvještavanje za sve ove strategije.

Kada je riječ o upravljačkoj odgovornosti, potrebno je osmisliti jasan okvir za strateško planiranje, delegiranje odlučivanja, finansijske i operativne upravljačke odgovornosti, raspodjelu resursa i izvještavanje o postizanju ciljeva, te ih ugraditi u upravnu kulturu. Iako je delegiranje donošenja odluka zakonom regulisano na državnom nivou i u FBiH, ono se u praksi rijetko provodi. Nedostatak jasnih odredbi o tome koja su ovlaštenja rukovodilaca na nižim nivoima, kao i visoko centralizovani sistem donošenja odluka otežavaju efikasnu primjenu principa upravljačke odgovornosti.

Pravni okvir za funkcionisanje unutrašnje kontrole postoji na državnom i entitetskom nivou, osim u Brčko Distriktu. Ipak, unutrašnja kontrola generalno slabo funkcioniše, posebno kada je riječ o upravljanju rizicima. Potrebno je dodatno revidirati pravni okvir na svim nivoima kako bi odražavao širu definiciju unutrašnje kontrole u skladu sa predloženim pristupom za razvoj PIFC-a.

Unutrašnja revizija je regulisana na državnom i entitetskom nivou, ali ne i u Brčko Distriktu. Kriteriji za uspostavu jedinica za unutrašnju reviziju postoje na ova dva nivoa vlasti u skladu sa međunarodnim standardima revizije. Iako su pravni zahtjevi na snazi, viši menadžment treba prihvatiti i aktivno podržati unutrašnju reviziju. Djelotvornost prakse unutrašnje revizije dodatno je ograničena jer se od unutrašnjih revizora često zahtijeva da vrše financijsku inspekciju, a ne unutrašnju reviziju u skladu sa standardima. Ne postoji sistemski, sveobuhvatan program za certificiranje i kontinuirano profesionalno usavršavanje revizorskog osoblja.

Centralne harmonizacijske jedinice su uspostavljene na državnom i entitetskim nivoima. U Brčko Distriktu, Direkcija za finansije vrši osnovnu funkciju, ali na ovom nivou vlasti nema zakonskih uslova za uspostavu centralne harmonizacijske jedinice. Kadrovska popunjenost centralne harmonizacijske jedinice nije dovoljna za efikasno pružanje metodoloških smjernica, promovisanje reformi i njihovo praćenje. Tri centralne harmonizacijske jedinice pripremaju godišnje konsolidovane izvještaje za svoje vlade o provođenju PIFC-a. U ovim izvještajima se ne ocjenjuje napredak u provođenju planiranih aktivnosti, već uopšteno napredak u razvoju unutrašnje revizije, s naglaskom na njenu organizaciju, a ne na kvalitet. Vlasti na državnom i entitetskim nivoima trebale bi da usvoje djelotvoran mehanizam za osiguranje adekvatnog praćenje preporuka godišnjih izvještaja. Potrebno je da Direkcija za finansije Brčko Distrikta, koja djeluje kao centralna harmonizacijska jedinica, razradi izvještaj i uputi ga vladi. Centralne harmonizacijske jedinice trebale bi da razviju djelotvoran pristup i da počnu provoditi kvalitetne preglede u oblasti vršenja unutrašnje kontrole i unutrašnje revizije.

Vanjska revizija

S obzirom na ustavni i pravni okvir, iako ne postoji ustavno uporište niti za jednu od vrhovnih institucija za reviziju, njihova funkcionalna, operativna i finansijska nezavisnost na svim nivoima vlasti regulisana je posebnim zakonima, koji su uglavnom usklađeni sa standardima Međunarodne organizacije vrhovnih revizorskih institucija (INTOSAI). U praksi su primijećeni slučajevi uplitanja izvršne vlasti u budžete vrhovnih institucija za reviziju.

Potrebno je ojačati institucionalni kapacitet ovih institucija na svim nivoima vlasti. Federacija BiH se suočava sa posebnim izazovom kad je u pitanju osiguranje pokrivenosti vanjske revizije u kantonima. Profesionalni razvoj revizora zasniva se na planovima obuke revizora koje je donijela svaka revizorska institucija i na smjernicama Koordinacionog odbora institucija za reviziju. Sve institucije za reviziju, osim one u Brčko Distriktu, provode svoje strateške planove razvoja.

Kada je riječ o kvalitetu rada revizije, različite institucije za reviziju imaju mandat koji obuhvata finansijsku reviziju, reviziju usklađenosti i učinka. Priručnici za reviziju su uglavnom usvojeni u skladu sa Međunarodnim standardima vrhovnih revizorskih institucija (ISSAI). U okviru revizija koje vrše, institucije za reviziju ocjenjuju stanje sistema unutrašnjih kontrola s ciljem otkrivanja sistemskih slabosti. Međutim, udio broja obavljenih revizija učinka u ukupnom broju izvršenih revizija je nizak. Sve institucije za reviziju su usvojile etičke kodekse koji se zasnivaju na etičkom kodeksu INTOSAI-a. Iako su institucije za reviziju razvile postupke kontrole kvaliteta, osiguranje kvaliteta nije sistemski provedeno.

Učinak revizorskih aktivnosti svih institucija za reviziju je ograničen. Potrebno je unaprijediti stopu primjene revizorskih preporuka. Institucije za reviziju imaju ograničene kapacitete za analizu razloga zbog kojih se njihove preporuke ne primjenjuju, kao i za provođenje naknadnih kontrola. Dok su u parlamentima uspostavljene procedure za razmatranje revizorskih izvještaja, nivo parlamentarnog nadzora nad tim izvještajima je različit na različitim nivoima vlasti. Institucije za reviziju takođe mogu da na osnovu vlastite procjene i odluke, izvrše posebnu reviziju na zahtjev parlamenta. Izvještaji o reviziji se objavljuju se na web stranicama institucija za reviziju, ali još nije uspostavljena proaktivna komunikacija sa medijima i širom javnošću kako bi se objasnili rezultati revizije. Institucije za reviziju sarađuju sa centralnim harmonizacijskim jedinicama putem zajedničkih sastanaka s ciljem podizanja nivoa informisanosti o PIFC-u. U Koordinacionom odboru institucija za reviziju Brčko Distrikt je samo posmatrač.

Zaštita finansijskih interesa EU

Zakonodavstvo Bosne i Hercegovine na državnom, entitetskim i na nivou Brčko Distrikta osigurava određeni stepen usklađenosti sa acquis-em. Zakonodavstvo obuhvata mnoge elemente Direktive 2017/1371 i Konvencije o zaštiti finansijskih interesa EU i njenih protokola, kao što su tretiranje sumnjivih slučajeva prevare, pranja novca, definicija aktivne i pasivne korupcije, pronevjera, odgovornost pravnih osoba i povezane kazne. Ipak, obim i definicije krivičnih djela nisu uvijek u skladu sa Direktivom, na primjer u slučaju korupcije i pronevjere. Potrebno je dalje usklađivanje zakonodavstva, uključujući onog o zamrzavanju i oduzimanju imovine stečene krivičnim djelom. Takođe je potrebno osigurati efikasnu primjenu i provođenje zakonodavstva.

Nije uspostavljena mreža tijela koja se bave suzbijanjem prevare za podršku djelotvornoj saradnji sa Komisijom. Pored toga, ne postoje odgovarajuća nadležna tijela ove mreže koja bi bila uključena u zaštitu finansijskih interesa EU. Potrebno je usvojiti cjelodržavnu strategiju za borbu protiv prevara s ciljem zaštite finansijskih interesa EU.

Iako ne postoje značajniji rezultati u oblasti saradnje sa Komisijom tokom istraga i izvještavanja o nepravilnostima, Državna agencija za istrage i zaštitu i Ministarstvo finansija i trezora sarađuju na ad hoc osnovi. Bosna i Hercegovina ne izvještava Komisiju o nepravilnostima putem sistema za upravljanje nepravilnostima.

Zaštita eura od krivotvorenja

Bosna i Hercegovina nije ratifikovala Međunarodnu konvenciju o sprečavanju krivotvorenja novca, usvojenu 1929. godine u Ženevi. U vezi tehničkih aspekata potrebno je utvrditi nivo usklađenosti sa acquis-em. Centralna banka ima propise koji obavezuju komercijalne banke i druge subjekte da iz opticaja povuku sve sumnjive novčanice i kovanice. Ipak, za neispunjavanje ove obaveze se ne izriču sankcije. Ne postoje zakonske obaveze za kreditne institucije i druge davaoce platnih usluga u smislu osiguranja provjere autentičnosti novčanica i kovanica eura i otkrivanja krivotvorenog novca.

Centralna banka Bosne i Hercegovine osigurava tehničku analizu i klasifikuje krivotvoreni novac u nacionalnoj valuti, ali ne postoje posebni postupci za prenos primjeraka krivotvorenih novčanica i kovanica eura i drugih valuta i povezanih podataka. Potrebno je uspostaviti postupke za prikupljanje i indeksiranje statističkih podataka koji se odnose na krivotvorenje novčanica i kovanica. Ne postoje formalni sporazumi o saradnji sa Evropskom komisijom i Evropskom centralnom bankom.

ZAKLJUČAK / PREPORUKE

Bosna i Hercegovina se nalazi u ranoj fazi po pitanju finansijske kontrole. U srednjoročnom periodu, Bosna i Hercegovina bi trebala da usvoji i provede sveobuhvatnu politiku unutrašnje finansijske kontrole u javnom sektoru u skladu sa cjelodržavnim strateškim okvirom za reformu javne uprave. Potrebno je osigurati da nezavisnost institucija za reviziju bude ustavno utemeljena. Potrebno je poboljšati funkcionisanje Koordinacionog odbora institucija za reviziju i osigurati učešće Ureda za reviziju javne uprave i institucija BDBiH u ovom odboru. Potrebni su dalji napori za rješavanje pitanja upravljačke odgovornosti i jačanje funkcionisanja unutrašnje kontrole i unutrašnje revizije u cijelom javnom sektoru i svim javnim preduzećima na svim nivoima vlasti. Za provođenje PIFC-a je neophodno osigurati političku podršku na visokom nivou. Bosna i Hercegovina mora da izdvoji odgovarajuća sredstva za funkciju unutrašnje revizije u javnom sektoru.

U narednoj godini Bosna i Hercegovina bi trebala uraditi sljedeće:

  • započeti pripremu novog srednjoročnog strateškog dokumenta za unutrašnju finansijsku kontrolu u javnom sektoru sa posebnim naglaskom na definisanje i provođenje upravljačke odgovornosti, u kojoj se navodi zajednička vizija i koordinaciona struktura za provođenje cjelodržavnog pristupa za PIFC;
  • uspostaviti centralnu harmonizacijsku jedinicu u Brčko Distriktu i osigurati njeno adekvatno kadrovsko popunjavanje;
  • osigurati pravovremeno i sistemsko provođenje preporuka vanjske revizije na državnom i entitetskim nivoima, kao i u Brčko Distriktu.