×

d-22

Poglavlje 22: Regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata

Regionalna politika je glavni instrument EU za ulaganje u održiv i sveobuhvatan ekonomski rast. Države članice snose odgovornost za njenu provedbu, što zahtijeva odgovarajući administrativni kapacitet i dobro finansijsko upravljanje kada je u pitanju izrada i realizacija projekata.

SSP utvrđuje mjere za jačanje i razvijanje regionalne i lokalne saradnje, sa ciljem doprinošenja ekonomskom razvoju i smanjenju regionalnih nejednakosti.

Prema ustavno-pravnom okviru, nadležnosti za pitanja od značaja za provedbu regionalne politike ostvaruju se na državnom, entitetskom i kantonalnom nivou, te u Brčko Distriktu. Državni nivo je nadležan za koordinaciju i planiranje, te predstavljanje BiH i preuzimanje obaveza na međunarodnom nivou.

Na državnom nivou ne postoji posebno ministarstvo nadležno za regionalnu politiku. Postoje, međutim, državna ministarstva koja imaju funkciju koordinatora u pitanjima od značaja za provedbu regionalne politike, kao što su okoliš, transport, konkurentnost, rad i zapošljavanje. Na entitetskom i kantonalnom nivou postoje ministarstva zadužena za sva ova pitanja, iako nijedno od njih nije posebno zaduženo za pripremu buduće eventualne provedbe strukturnih instrumenata.

Republika Srpska osporava nadležnost Državnog IPA koordinatora koja je definirana u Okvirnom sporazumu o programu IPA i ulogu Državnog investicijskog odbora.

BiH je pripremila Nomenklaturu statističkih teritorijalnih jedinica 2013. godine, prema kojoj zemlja u cjelini predstavlja NUTS I nivo, a Federacija BiH, Republika Srpska i Brčko Distrikt čine NUTS II nivo. NUTS II regije su samo privremeno definirane i Evropska komisija ih je prihvatila sve dok BiH ne finalizira i dogovori cijelu klasifikaciju koja će uključiti i definiranje NUTS III nivoa. BiH treba dostaviti Evropskoj komisiji podatke o BDP-u po glavi stanovnika koji su usklađeni na NUTS II nivou, što je obaveza koja proizilazi iz SSP-a i koju je trebalo ispuniti 2013. godine, odnosno pet godina nakon stupanja na snagu Privremenog sporazuma u 2008. godini.

BiH treba usvojiti zakonodavni okvir za uspostavljanje sistema za upravljanje strukturnim fondovima u skladu sa zahtjevima iz člana 174. i 175. Ugovora o funkcioniranju Evropske unije. Nije postignuta potpuna usklađenost pravnog okvira u tematskim područjima relevantnim za provedbu regionalne politike. Zakon o finansiranju institucija BiH i Zakon o budžetu institucija BiH i međunarodnih obaveza omogućavaju fleksibilnost budžeta. Utvrđivanje višegodišnjeg budžeta na državnom nivou nije regulirano, ali postoji obaveza izrade trogodišnjeg dokumenta okvirnog budžeta koji pruža smjernice za pripremu budžeta za narednu godinu. Zakon o budžetima Federacije BiH, Zakon o budžetskom sistemu i Zakon o izvršenju budžeta Republike Srpske uređuju fleksibilnost i utvrđivanje višegodišnjeg budžeta. Međutim, uključivanje višegodišnjih projekata i programa u entitetske budžete nije sveobuhvatno niti dosljedno na različitim nivoima vlasti. U okviru Programa ekonomskih reformi priprema se projekcija konsolidiranog trogodišnjeg budžeta, ali ona još uvijek nije sveobuhvatna, posebno kada su u pitanju projekti koje finansiraju strani akteri. Projekti u okviru programa IPA mogu se sufinansirati na državnom, entitetskom i lokalnom nivou. Potrebno je da BiH prilagodi relevantne propise i budžetske odredbe koje omogućavaju sufinansiranje višegodišnjih programa kohezije. BiH ima pravni okvir na državnom i entitetskom nivou kojim se uređuju interne revizije i finansijsko upravljanje i kontrola, i određuju javni organi koji su dužni uspostaviti strukture za finansijsku kontrolu i reviziju.

Što se tiče institucionalnog okvira, Direkcija za evropske integracije je nadležna za koordinaciju planiranja, provedbe i praćenja finansijske pomoći EU Bosni i Hercegovini, uključujući i programiranje višedržavnih IPA fondova putem Investicionog okvira za Zapadni Balkan (WBIF). Državni IPA koordinator (DIPAK) imenovan je 2017. godine na privremenoj osnovi. Ured koordinatora podržava učešće BiH u makroregionalnim strategijama i programima EU i koordinira prekogranične i transnacionalne programe, te programe međuregionalne saradnje. BiH nije postigla politički konsenzus o metodama koordinacije za efikasno korištenje pretpristupnih fondova. Administrativno ustrojstvo BiH i veliki broj aktera uključenih u programiranje i provedbu fondova EU zahtijeva visok stupanj koordinacije između nadležnih organa na državnom nivou i između državnog nivoa i drugih nivoa vlasti. Sadašnji nivo koordinacije treba unaprijediti, na primjer, postizanjem dogovora ključnih aktera o tome kako se mehanizam koordinacije za pitanja koja se tiču EU može iskoristiti u određenim pitanjima koja se odnose na program IPA, kao što je procjena potreba, uz poštivanje postojećih funkcija DIPAK-a koje proizilaze iz Okvirnog sporazuma o IPA-i. U svim tematskim područjima od značaja za regionalnu politiku, BiH treba povećati odgovornost institucija uključenih u planiranje i programiranje fondova EU. Potrebno je uspostaviti cjelodržavne institucionalne i administrativne strukture, te donijeti zakonske akte, za upravljanje i provedbu budućih fondova EU u cilju priprema za buduću koordinaciju strukturnih instrumenata EU i osiguranja održivosti budućih operativnih programa.

BiH nema dostatne administrativne kapacitete za ispunjavanje zahtjeva regionalne politike EU. Nivo resursa koji se izdvajaju za programe i projekte EU razlikuje se od institucije do institucije, kao i stručnost osoblja i iskustvo u upravljanju, javnim nabavkama, evaluaciji, finansijskom praćenju i kontroli sredstava. Posebne kompetencije i znanja specifična za određeni sektor su ograničena i treba ih razvijati u većini institucija. Brojni nadležni organi imaju koristi od relevantnih obuka, uključujući i aktivnosti izgradnje kapaciteta u okviru projekata koje finansira EU. Uvedeni su određeni planovi obuka za unapređenje vještina državnih službenika u upravljanja fondovima EU. BiH nije uspostavila okvirni plan za procjenu potreba u pogledu izgradnje kapaciteta niti uvela mjere profesionalnog osposobljavanja za pripremu kohezijske politike. Osim toga, BiH nema neki drugi sustavni plan za pripremu administrativnih kapaciteta nadležnih organa za provedbu kohezijske politike.

Što se tiče programiranja, BiH je usvojila cjelodržavne strategije koje uključuju prioritete na državnom i entitetskom nivou, te u Brčko Distriktu, u određenim oblastima od značaja za kohezijsku politiku, kao što je transport (2016.), približavanje propisa u oblasti zaštite okoliša (2017.), te strategija prilagođavanja klimatskim promjenama i niskoemisionog razvoja (2013.). BiH ima Politiku razvoja informacionog društva za period 2017-2020 i prateći akcioni plan. Nisu usvojeni cjelodržavni sektorski planski i strateški dokumenti o socijalnoj inkluziji, ljudskim pravima, borbi protiv diskriminacije, reformi javne uprave, upravljanju javnim finansijama, zapošljavanju, obrazovanju i konkurentnosti malih i srednjih preduzeća. Potrebno je poboljšati koordinaciju na svim nivoima prilikom izbora, utvrđivanja prioriteta i provedbe planiranih strateških intervencija. Srednjoročno finansijsko planiranje u pogledu investicija nije sistemski uvedeno u skladu sa ciljevima strateških dokumenata.

Državni investicijski odbor BiH (DIO) osnovan je 2015. godine, a Ured DIPAK-a određen je kao tehnički sekretarijat. Sastav DIO-a odražava ustavne nadležnosti na različitim nivoima vlasti u BiH, ali Republika Srpska ne šalje svoje predstavnike na sastanke. Metodologija za određivanje prioritetnih infrastrukturnih projekata i jedinstvena lista prioritetnih projekata usvojeni su u istoj godini za transportni sektor, a zatim je usvojena cjelodržavna okvirna strategija prometa. Revidirana jedinstvena lista prioritetnih projekata koja pokriva transport i okoliš je usvojena u februaru 2019. Potrebno je izraditi jedinstvenu listu prioritetnih projekata u energetskom i socijalnom sektoru.

U BiH ne postoje institucije niti tijela koja imaju dovoljno iskustva i kapaciteta za praćenje i evaluaciju programa javnih investicija. Odsjek za praćenje i evaluaciju unutar Ureda DIPAK- a, koji je odgovoran za sveukupnu koordinaciju praćenja IPA programa nema dovoljno kapaciteta i iskustva da dobro obavlja zadatke kada su u pitanju projekti. Trenutno ne postoje konkretni planovi za izgradnju takvih kapaciteta na državnom nivou i za uspostavu efikasnog sistema koji bi mogli predstavljati osnovu za praćenje i evaluaciju budućih programa kohezijske politike.

U BiH nije uspostavljen sistem finansijskog upravljanja i kontrole za fondove EU, osim za fondove EU pod podijeljenim upravljanjem i indirektnim upravljanjem za programe prekogranične saradnje, gdje je Ministarstvo finansija na državnom nivou odgovorno za provjeru propisnosti poslovanja i ovjeru izdataka. BiH treba uspostaviti većinu struktura i tijela koja su definirana u Dodatku A Okvirnog sporazuma.

Utjecaj

BiH je u 2016. godini imala nominalni BDP od 4,5 milijarde eura. Ovo iznosi oko 0,01% BDP- a EU-28 za oko 0,68% EU-28 stanovnika. S obzirom na veličinu ekonomije i broj stanovnika, pristupanje BiH bi samo neznatno smanjilo prosječni BDP Evropske unije po glavi stanovnika ako se uzmu u obzir trenutni podaci i stoga bi malo uticalo na prihvatljivost regija. Pošto je BDP po glavi stanovnika u BiH znatno ispod prosjeka EU, BiH bi imala pravo na doprinose kohezijske politike EU u okviru cilja konvergencije. Nakon preliminarne procjene ekonomske situacije u zemlji i s obzirom na trenutna pravila o određivanju gornje granice strukturnih fondova, procijenjeni utjecaj mogućeg pristupanja BiH kohezijskoj politici EU smatra se marginalnim.

ZAKLJUČAK / PREPORUKE

Bosna i Hercegovina je u ranoj fazi pripremljenosti u oblasti regionalne politike.

Potrebni su značajni napori kako bi se uskladio zakonodavni okvir za regionalnu politiku i efikasno provodila ova politika. BiH treba ojačati svoje administrativne kapacitete u pogledu programiranja, provedbe, praćenja i evaluacije fondova EU. Potrebna je učinkovita koordinacija između različitih nivoa vlasti u pripremi i provedbi relevantnih sektorskih strateških i planskih dokumenata. BiH mora unaprijediti utvrđivanje prioriteta planiranih intervencija u kontekstu programiranja fondova EU.

U narednoj godini, BiH treba posebno poduzeti sljedeće korake:

  • usvojiti cjelodržavne strategije u oblastima od značaja za regionalnu politiku EU i osigurati efikasnu koordinaciju prekograničnih, transnacionalnih i međuregionalnih programa saradnje što predstavlja važan korak u pripremi regionalnih razvojnih strategija;
  • poboljšati planiranje javnih investicija i izraditi jedinstvenu listu prioritetnih projekata u svim relevantnim sektorima i osigurati da ih odobri Državni investicijski odbor;
  • postići dogovor o modalitetima koordinacije za efikasno korištenje pretpristupnih fondova uz poštivanje funkcija DIPAK-a kao što je predviđeno u Okvirnom sporazumu o IPA programu.