×

d-17

Poglavlje 17: Ekonomska i monetarna politika

Pravila EU zahtijevaju nezavisnost centralnih banaka i zabranjuju im direktno finansiranje javnog sektora. Države članice koordiniraju svoje ekonomske politike i podliježu fiskalnom ekonomskom i finansijskom nadzoru.

SSP uključuje odredbe o saradnji i razmjeni informacija, što između ostalog omogućava Bosni i Hercegovini da postepeno približi svoje politike politikama evropske Ekonomske i monetarne unije koje su usmjerene na stabilnost.

Prema ustavnom i pravnom okviru, nadležnosti za monetarnu politiku leže isključivo na državnom nivou, dok se nadležnosti za ekonomsku politiku izvršavaju na državnom, entitetskom i nivou Brčko distrikta.

Na državnom nivou, Centralna banka Bosne i Hercegovine (CBBH) je jedina nadležna za izdavanje valuta i utvrđivanje i provedbu monetarne politike. U pogledu ekonomske politike, najvažniji akteri na državnom nivou su Ministarstvo finansija i trezora, Direkcija za ekonomsko planiranje (stalno tijelo Vijeća ministara odgovorno za administrativnu saradnju i monitoring) i Fiskalno vijeće zaduženo za koordiniranje fiskalne politike u Bosni i Hercegovini da bi se osigurala makroekonomska i fiskalna održivost države, entiteta i Brčko distrikta. Fiskalno vijeće je ovlašteno da donosi globalni okvir fiskalnog bilansa i politika, koji sadrži makroekonomske projekcije i fiskalne ciljeve za različite nivoe vlasti, prati ostvarivanje fiskalnih ciljeva i provodi korektivne mjere. Za Republiku Srpsku, ekonomska politika spada u odgovornosti Ministarstva finansija, a druga ministarstva su zadužena za određene aspekte ekonomije. U Federaciji BiH, Zavod za programiranje razvoja zadužen je za pripremu ekonomske politike, dok je Ministarstvo finansija odgovorno za fiskalnu politiku; u Brčko distriktu, Direkcija za finansije je odgovorno tijelo.

Nadzor nad bankama vrše odgovarajuće entitetske agencije, a Centralna banka koordinira njihove aktivnosti; oba entiteta imaju tripartitna ekonomsko-socijalna vijeća za dijalog sa socijalnim partnerima. Vlada Brčko distrikta utvrđuje politiku direktnog oporezivanja i stope administrativnih i sudskih taksi, naknada i novčanih kazni koje naplaćuju institucije Brčko distrikta. Republika Srpska osporava ulogu državnog nivoa da koordinira ekonomske politike u cijeloj državi.

Centralna banka je nadležna za formulisanje, usvajanje, kontrolu i provedbu monetarne politike. Država koristi konvertibilnu marku (KM/BAM) kao jedino zakonsko sredstvo plaćanja. Sve finansijske obaveze koje proizlaze iz transakcija zaključenih u Bosni i Hercegovini izražene su u konvertibilnim markama. Bosna i Hercegovina primjenjuje aranžman valutnog odbora, a konvertibilna marka je vezana za euro prema kursnoj stopi od 1,96 utvrđenoj Zakonom o Centralnoj banci. Instrumenti Centralne banke za provedbu monetarne politike ograničeni su na upravljanje obaveznim rezervama, a banci je zabranjeno da odobrava kredite vladama ili komercijalnim bankama (tj. Centralna banka ne može djelovati kao kreditor u krajnjoj nuždi, niti pružati hitnu pomoć za likvidnost ili solventnost) ili da posluje na otvorenom tržištu. Zakon o Centralnoj banci nije u potpunosti usklađen s acquis-em u pogledu zabrane monetarnog finansiranja.

U pogledu funkcionalne nezavisnosti, cilj Centralne banke utvrđen zakonom uključuje postizanje i održavanje stabilnosti domaće valute. To je u suprotnosti sa ciljem koji se odnosi na stabilnost cijena, a koji je primarni cilj monetarne politike u EU. Centralna banka ima regulatorne ovlasti, uključujući ovlast za provedbu svog osnovnog zadatka, tj. monetarne politike.

U pogledu institucionalne nezavisnosti Centralne banke, u Zakonu o Centralnoj banci se o njoj govori kao o nezavisnom pravnom licu. Iako Zakon izričito zabranjuje Centralnoj banci da prima bilo kakve upute od bilo kog vladinog tijela, organizacije ili lica, ne postoji opšta ili bezuslovna zabrana davanja uputa Centralnoj banci ili direktnog uticanja na člana uprave banke. Osim toga, zakonom se ne zabranjuje članovima njenih organa odlučivanja da zatraže ili prime upute. Takođe, zakon obavezuje Banku da podnosi izvještaje Parlamentarnoj skupštini o njenim revidiranim godišnjim finansijskim izvještajima radi parlamentarnog nadzora, te da izvještava Predsjedništvo o preliminarnim finansijskim izvještajima. Ovaj drugi zahtjev bi mogao štetno uticati na nezavisnost Centralne banke. Predsjedništvo imenuje i vanjskog revizora koji vrši reviziju računa i evidencije Banke, na prijedlog Upravnog odbora Centralne banke.

U pogledu lične nezavisnosti, članovi Upravnog odbora Centralne banke, uključujući guvernera, imenuju se i smjenjuju odlukom Predsjedništva. Zakonske odredbe kojima je regulisano razrješenje članova Upravnog odbora nisu potpuno usklađene s acquis-em. Pored utvrđivanja šire definisanih osnova za obavezno razrješenje, zakonom su omogućene i “diskrecione osnove za razrješenje.” Zakonom je propisano i da “zamjenski član” Upravnog odbora, tj. onaj koji popunjava upražnjeno mjesto u odboru zbog razrješenja ili ostavke prethodnog člana, može ostati na funkciji do isteka mandata njegovog prethodnika (po mogućnosti kraće od 5 godina).

U pogledu finansijske nezavisnosti, Centralna banka ima zakonsko pravo da od Ministarstva finansija i trezora dobije podršku za obnavljanje kapitalne pozicije u slučaju gubitaka. Takođe može kupovati i prodavati pokretnu i nepokretnu imovinu. Prema zakonu, Centralna banka izdvaja dio svoje dobiti na račun za generalne rezerve kako bi se iznos dioničkog kapitala i generalnih rezervi održavao na nivou od 5% monetarnih obaveza, a ostatak se dijeli između Centralne banke (40%) i državnog budžeta (60%). Centralna banka može formirati posebne rezerve tek nakon što Predsjedništvo odobri račune Banke. Konačno, prijavljeni su slučajevi gdje je Predsjedništvo izdavalo upute koje su direktno uticale na finansijsko poslovanje Centralne banke, npr. u pogledu utvrđivanja nivoa plata uposlenika, iako je zakonom propisano da je sama Centralna banka zadužena za određivanje uslova zaposlenja svojih uposlenika.

Što se tiče finansijskog nadzora, Centralna banka ima koordinirajuću ulogu, dok dvije entitetske agencije za bankarstvo imaju nadzorne ovlasti. Fragmentirane nadležnosti i nedovoljna koordinacija ometaju efikasnost nadzora nad bankarskim sektorom.

U pogledu ekonomske politike, BiH od 2006. godine učestvuje u multilateralnom nadzoru EU, koji, između ostalog, ima za cilj da pripremi zemlje kandidate i potencijalne kandidate za konačno učešće u koordinaciji ekonomske politike i mehanizmu budžetskog nadzora u EU. U ovom kontekstu, svake godine BiH dostavlja Evropskoj komisiji srednjoročni Program ekonomskih reformi (PER), u kojem se navode planovi za jačanje makro-fiskalne stabilnosti i otklanjanje strukturnih prepreka za rast. Međutim, kvalitet programa je na niskom nivou i provedba zajednički usvojenih smjernica u pogledu politike, što je suština procesa, je ograničena uglavnom zbog nedovoljne saradnje između ključnih aktera, odnosno dva entiteta, ali i Centralne banke. Potrebno je značajno ojačati kapacitete za izradu, provedbu i praćenje strukturnih reformi kako bi se ispunili zahtjevi Evropskog semestra, kako u pogledu donošenja koherentnog i cjelodržavnog srednjoročnog programa reformi tako i u pogledu koordinacije različitih vladinih tijela.

Usklađivanje sa zahtjevima za dostavljanje podataka o javnom sektoru u skladu s Evropskim sistemom nacionalnih i regionalnih računa (ESA 2010) i za učešće u postupku u slučaju prekomjernog deficita je vrlo ograničeno. Prilagođavanje temeljnog statističkog okvira zahtjevima ESA 2010 i definicijama je također na veoma niskom nivou. Nedostatak saradnje između glavnih statističkih tijela u velikoj mjeri otežava dostavljanje podataka i ugrožava transparentnost. Cjelodržavne prognoze se pružaju na redovnoj osnovi, iako je makroekonomsko modeliranje i dalje slabo. Fiskalna pravila se uspostavljaju samo na entitetskom nivou. Ne postoji nezavisna fiskalna institucija koja bi pratila i osigurala usklađenost sa fiskalnim pravilima u cijeloj zemlji. Srednjoročni budžetski okvir nije dovoljno razrađen i ne koristi se u dovoljnoj mjeri kao instrument za kreiranje politike.

ZAKLJUČAK / PREPORUKE

Bosna i Hercegovina je u ranoj fazi pripremljenosti u oblasti ekonomske i monetarne politike.

Potrebno je uvesti značajne izmjene i dopune Zakona o Centralnoj banci kako bi se on uskladio sa propisima EU. Nezavisnost Centralne banke mora se osigurati i očuvati. Iako je monetarna politika do sada podupirala ekonomsku stabilnost, potrebno je uložiti znatne dodatne napore i intenzivirati pripremne aktivnosti kako bi BiH sudjelovala u trećoj fazi ekonomske i monetarne unije kao država članica s pravom izuzeća. Kada je u pitanju ekonomska politika, potrebni su značajni napori kako bi se (i) izrađivali blagovremeni i kvalitetni ekonomski statistički podaci za cijelu zemlju u skladu sa standardima EU (ii) ojačali kapaciteti i unaprijedila saradnja između ključnih aktera, što je neophodno za učešće u kreiranju ekonomske politike EU (iii ) izradila cjelodržavna numerička fiskalna pravila (iv) uspostavila nezavisna institucija za praćenje njihove provedbe (v) poboljšale makroekonomske prognoze i unaprijedio srednjoročni budžetski okvir.

U narednoj godini, Bosna i Hercegovina bi posebno trebala poduzeti sljedeće korake:

  • osigurati veću političku odgovornost po pitanju osnovnih elemenata ekonomske politike i reformi i bolju saradnju i koordinaciju između različitih nivoa vlasti, eventualno jačanjem i proširivanjem uloge Fiskalnog vijeća BiH;
  • osigurati dosljednu političku podršku, prepoznatljivost, odgovornost za reforme u cijeloj zemlji i koherentnost Programa ekonomskih reformi (PER); ojačati administrativne kapacitete za izradu, provedbu i praćenje reformi;
  • poboljšati srednjoročni makro-fiskalni okvir PER-a kako bi se sačinila konsistentna i konsolidirana analiza i strateška politika za cijelu zemlju.