×

d-05

Poglavlje 5: Javne nabavke

Pravila EU-a osiguravaju da su javne nabavke roba, usluga i radova u bilo kojoj državi članici transparentne i otvorene za sva privredna društva iz EU-a na temelju nediskriminacije i jednakog postupanja.

U skladu s odredbama SSP-a, privrednim društvima iz EU-a koja nisu osnovana u Bosni i Hercegovini mora se odobriti pristup postupcima dodjele ugovora u zemlji sa tretmanom koji nije manje povoljan u odnosu na tretman koji se dodjeljuje društvima iz Bosne i Hercegovine i to najkasnije pet (5) godina nakon njegovog stupanja na snagu.

Prema ustavnom i zakonskom okviru, nadležnosti za javne nabavke se najvećim dijelom ostvaruju na državnom nivou. Ugovorni organi na svim nivoima vlasti primjenjuju državni zakon o javnim nabavkama.

Što se tiče koncesija, iste su regulirane na državnom, entitetskom, kantonalnom i nivou Brčko distrikta, što rezultira sa 14 zasebnih zakona o koncesijama na svim nivoima, dok su javno- privatna partnerstva regulirana posebnim zakonima u Republici Srpskoj, Brčko distriktu, te u devet kantona.

Strategija razvoja javnih nabavki za razdoblje 2016. do 2020. godine daje pregled izrade, provedbe i monitoringa politika javnih nabavki u Bosni i Hercegovini. Njeni strateški ciljevi uključuju bolju koordinaciju sa sistemima javnih nabavki, dalje usklađivanje zakonodavnog okvira s acquis-om, jačanje transparentnosti, jačanje institucionalnih kapaciteta i konkurencije te snažniji fokus na pristupu „vrijednosti za novac“.

U oblasti javnih nabavki, nadležne institucije na državnom nivou su Agencija za javne nabavke i Ured za razmatranje žalbi, koje djeluje kao drugostepeno tijelo u predmetima nabavki. Za koncesije i privatna javna partnerstva nadležna su različita tijela na državnom, entitetskom, kantonalnom i nivou Brčko distrikta. Riječ je o komisijama za koncesije, komisijama za javno- privatna partnerstva, Vijeću ministara na državnom i vladama na entitetskom, kantonalnom i nivou Brčko distrikta, kao i nadležnim ministarstvima u ovoj oblasti.

Zakon o javnim nabavkama je djelimično usklađen s acquis-om. Zakon ima za cilj osigurati poštivanje principa nediskriminacije, otvorene konkurencije, transparentnosti i jednakog postupanja. Međutim, princip nediskriminacije nije u potpunosti primijenjen jer zemlja održava sistem domaćih preferencija, a koji bi trebalo postepeno ukidati, u skladu s gore navedenim pravilima iz SSP-a. Nadalje, Zakon obuhvata iznimke koje nisu predviđene acquis-om. Zemlja se mora uskladiti s direktivama o javnim nabavkama iz 2014. godine, uključujući klasične nabavke, javne nabave komunalnih usluga i nabave u sektoru odbrane. Zakonodavni okvir o koncesijama i javno-privatnim partnerstvima izrazito je fragmentiran i treba ga uskladiti s acquis-om. Administrativnim tijelima, koja primjenjuju ovaj okvir, potrebni su formalni kanali komunikacije kako bi se riješila postojeća pravna nesigurnost i izbjegli visoki administrativni troškovi. Svi pravni i finansijski instrumenti koji se koriste u oblasti javnih nabavki i koncesija, uključujući međuvladin sporazum sklopljen s trećim zemljama, trebali bi biti u skladu s principima transparentnosti, konkurencije, jednakog tretmana i nediskriminacije.

Što se tiče sposobnosti za provedbu i izvršenje, Agencija za javne nabavke Bosne i Hercegovine je tijelo ovlašteno za pokretanje, provedbu i praćenje reforme javnih nabavki u svim sektorima. Međutim, njeni administrativni kapaciteti su nedovoljni za ispunjavanje zadaća Agencije. Potrebno je uspostaviti specijalizirane funkcije nabavki u svakom ugovornom organu, uz angažman osoblja sa odgovarajućim vještinama i stručnosti.

Agencija za javne nabavke upravlja centralnim portalom za nabavke, gdje se objavljuju tenderi i obavijesti o dodjeli ugovora i druge važne informacije i smjernice, a prikupljaju se i relevantni podaci od više od 95% svih ugovornih organa u zemlji. Korištenje elektroničkih nabavki omogućuje preuzimanje tenderske dokumentacije online. Modul e-aukcije, uveden 2016. godine, korišten je u 2 713 postupaka u 2017. godini.

Statistike prikupljene od ugovornih organa koje je objavila Agencija za javne nabavke predstavljaju solidan alat za praćenje korištenja postupaka nabavki i ukazuju na smanjenje korištenja pregovaračkog postupka bez objave obavještenja (21,4% vrijednosti svih dodijeljenih ugovora u 2015. godini, 10,9% u 2016. i 9,3% u 2017. godini). Međutim, potrebno je ojačati nadzornu ulogu Agencije kako bi joj se omogućilo da prepozna potencijalne slabosti i nepravilnosti u postupcima nabavki.

Prava na učinkovit sistem pravnih lijekova utvrđena su Ustavom Bosne i Hercegovine i Zakonom o javnim nabavkama. Propisi o žalbenim postupcima su najvećim dijelom usklađeni s relevantnim dijelom acquis-a, premda su rokovi prekratki. Zakonodavstvo o žalbenim postupcima ne uključuje koncesije i javna-privatna partnerstva, koja su obuhvaćene drugim propisima i treba ih uskladiti s acquis-om. Ugovorni organi su institucije odgovorne za žalbene postupke, kao prvostepeni organi, potom Ured za razmatranje žalbi Bosne i Hercegovine, kao drugostepeni organ i Sud Bosne i Hercegovine, kao trećestepeni organ. Ured za razmatranje žalbi, s filijalama na tri lokacije (Sarajevo, Banja Luka i Mostar), ima 33 uposlena, što je nedovoljno za obavljanje njegovih zadaća. Samim time, velik broj žalbi nije riješen. Potrebno je uspostaviti formalni mehanizam za koordinaciju tri filijale Ureda za razmatranje žalbi kako bi se osiguralo dosljedno donošenje odluka i pravna sigurnost.

Rastući broj žalbi upućenih Uredu za razmatranje zahtijeva od Bosne i Hercegovine jačanje kapaciteta Ureda. Samo je manji broj odluka Ureda osporen pred Sudom Bosne i Hercegovine. Potrebno je značajno unaprijediti transparentnost donošenja odluka Ureda za razmatranje žalbi. Odluke koje je donio Ured i Sud Bosne i Hercegovine objavljuju se tek od 2015. godine, pa tako najveći dio njegove prethodne prakse nije dostupan. Odluke Ureda za razmatranje žalbi objavljuju se mjesecima nakon njihovog donošenja. Kako bi sistem bio transparentniji, odluke Ureda za razmatranje žalbi i Suda Bosne i Hercegovine trebalo bi objaviti odmah.

ZAKLJUČAK / PREPORUKE

Bosna i Hercegovina ima određeni nivo pripremljenosti u oblasti javnih nabavki.

Posebnu pažnju treba posvetiti usklađivanju zakonodavstva s direktivama EU-a iz 2014. godine u oblasti klasičnih nabavki, nabavki komunalnih usluga i koncesija. Što se tiče koncesija, pravni okvir je izrazito fragmentiran i treba ga uskladiti kako bi se uklonila preklapanja, nedosljednosti i nesigurnosti. Zemlja bi također trebala osnažiti funkcionisanje sistema pravnih lijekova, uključujući i podružnice, tako da se po žalbama postupa i rješava na blagovremen, učinkovit i kompetentan način koji će unaprijediti pravnu sigurnost i transparentnost u ovoj oblasti.

Bosna i Hercegovina bi u narednoj godini trebala prije svega:

  • usvojiti novi zakon o javnim nabavkama i uspostaviti poziciju specijaliziranog službenika za nabavke unutar ugovornih organa;
  • osnažiti administrativne kapacitete Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi kroz povećanje broja uposlenih i odgovarajuće obuke, te učiniti proces nabavki transparentnijim;
  • uspostaviti formalni mehanizam koordinacije unutar Ureda za razmatranje žalbi kako bi se osiguralo dosljedno donošenje odluka od strane tri filijale.