×

b-1-1-1-3

Upravljanje

Ustavom se uspostavlja kolektivni šef države Bosne i Hercegovine, Predsjedništvo, koje je zaduženo za pitanja kao što su vođenje vanjske politike i predstavljanje države u međunarodnim organizacijama, i koje je civilni zapovjednik oružanih snaga. Predsjedništvo čine tri člana: po jedan bošnjački i jedan hrvatski član, koji se obojica neposredno biraju sa teritorije Federacije BiH, i jedan srpski član, koji se neposredno bira sa teritorije Republike Srpske. Građani Bosne i Hercegovine koji se ne izjašnjavaju kao Bošnjaci, Hrvati ili Srbi, kao ni Srbi koji žive u Federaciji BiH i Hrvati i Bošnjaci koji žive u Republici Srpskoj, ne mogu se kandidirati za izbore za Predsjedništvo niti biti imenovani u Dom naroda na državnom nivou. Još 2009. godine, na osnovu presude u predmetu Sejdić-Finci, Evropski sud za ljudska prava je utvrdio da ova ograničenja predstavljaju kršenje EKLJP i njenih protokola.

Predsjedništvo donosi odluke konsenzusom ili glasom dva od tri člana, kada propadnu sva nastojanja da se postigne konsenzus. U takvom slučaju, član koji se ne slaže može proglasiti neku odluku štetnom po vitalni interes entiteta, a entitetsko zakonodavno tijelo (Narodna skupština Republike Srpske, Klub bošnjačkih ili Klub hrvatskih delegata Doma naroda Federacije BiH) mogu odluku obustaviti dvotrećinskom većinom.

Predsjedništvo je postavilo evropske integracije kao ključni strateški cilj Bosne i Hercegovine, što se vidi iz zahtjeva za prijem u članstvo EU koju je zemlja podnijela u februaru 2016. i iz deklaracije Predsjedništva iz decembra 2018. godine koja podsjeća na opredjeljenje ove institucije evropskim integracijama. Međutim, na funkcioniranje Predsjedništva utječu različiti stavovi njegovih članova o vanjskopolitičkim odlukama ili budućnosti Bosne i Hercegovine kao suverene države u njenim sadašnjim granicama.

Kad je riječ o izvršnoj vlasti, Ustavom se uspostavlja Vijeće ministara kao vlada Bosne i Hercegovine. Predsjedništvo predlaže predsjedavajućeg Vijeća ministara, koji zatim imenuje ministre i njihove zamjenike. Dvije trećine ministara imenuju se sa teritorije Federacije BiH, a jedna trećina sa teritorije Republike Srpske. Predsjedavajući i njegova dva zamjenika moraju se deklarisati svaki kao pripadnik jednog od konstitutivnih naroda. Usto, najmanje jedno mjesta treba se dodijeliti pripadniku Ostalih, bilo u Vijeću ministara ili na poziciji generalnog sekretara. Predsjedavajući i Vijeće ministara stupaju na dužnost kad ih potvrdi Predstavnički dom i odgovorni su Parlamentarnoj skupštini. U sazivu 2014-2018. godine, u Vijeću ministara među devet ministara bile su dvije žene (22%) koje su bile odgovorne za odbranu i za ljudska prava i izbjeglice.

Na nivou entiteta, Vladu Federacije BiH čine premijer i 16 ministara, uključujući dva zamjenika premijera. Princip etničke kvote nalaže da osam ministara budu Bošnjaci, pet Hrvati a tri Srbi. Jedan ministar iz reda Ostalih može se imenovati iz bošnjačke kvote. Premijer i njegova dva zamjenika, koji se biraju iz reda ministara, moraju se deklarisati svaki kao pripadnik jednog konstitutivnog naroda. U sazivu 2014-2018. godine, 2 žene (12,5%) su bile ministri u vladi.

Vladu Republike Srpske čine predsjednik Vlade i 16 ministara. Princip etničke kvote nalaže da osam ministara budu Srbi, pet Bošnjaci a tri Hrvati; može se imenovati i jedan ministar iz reda Ostalih. U sazivu 2014-2018. godine, u sastavu vlade tri žene su bile ministri (18,5%), a žena je bila i premijer.

Svaki entitet ima još i svog predsjednika i dva potpredsjednika, koji ne smiju pripadati istoj etničkoj grupi Bošnjaka, Hrvata i Srba. Ustavni sud je ovo ograničenje proglasio diskriminatornom svojom odlukom U-14/12 . U odsustvu širih institucionalnih reformi, ova odluka nije sprovedena. Od 2018. godine, predsjednik Republike Srpske je žena.

U Brčko Distriktu, izvršnu vlast čini Gradonačelnik, koga bira Skupština Distrikta i koji predsjedava Vladom Distrikta. Svaki od deset kantona ima kantonalnu vladu sa premijerom i kantonalnim ministrima. Kantonalne vlade moraju se u sedam kantonalnih skupština potvrditi većinom glasova, a Srednjobosanskom, Hercegovačko-neretvanskom i Kantonu 10 dvotrećinskom većinom.

Učešće žena u izvršnoj vlasti na nivou čitave zemlje je oko 20%, pri čemu je njihov udio najviši u Tuzlanskom kantonu, 25%, a najniži u Hercegovačko-neretvanskom, gdje žene nisu zastupljene.

Ustavni i zakonski okvir koji omogućuje koordinaciju na pitanjima vezanim za EU u Bosni i Hercegovini je uglavnom uspostavljen. Predsjedavajući Vijeća ministara osigurava suradnju između Vijeća ministara, entiteta i drugih nivoa vlasti u zemlji. Direkcija za evropske integracije osnovana je 2003. godine kao stalno tijelo Vijeća ministara zaduženo za koordinaciju aktivnosti i nadzor nad implementacijom odluka relevantnih za evropske integracije. Aktivnosti Direkcije uključujući koordinaciju pitanja koja se odnose na EU i usklađivanje propisa sa acquis-em, ocjenjivanje usklađenosti sa acquis-om i koordinaciju pomoći EU. Potrebno je ojačati koordinirajuću ulogu Direkcije, koja je posebno značajna u svjetlu sve većeg obima posla u procesu evropskih integracija. Direkciji je potrebno pružiti neophodnu političku podršku za izvršenje zadataka koji su joj povjereni.

U avgustu 2016. godine, Bosna i Hercegovina je uspostavila sistem koordinacije u procesu evropskih integracija. Ovaj mehanizam koordinacije treba da osigura dosljedan stav BiH o svim pitanjima koja se odnose na EU, uključujući učešće u tijelima uspostavljenim u okviru SSP. Mehanizam koordinacije obuhvata preko 1400 državnih službenika iz 14 vlada na svim nivoima. Direkcija za evropske integracije djeluje kao njegov sekretarijat. Čine ga 36 radnih grupa koje pokrivaju sva poglavlja acquis-a, kao i političke i ekonomske kriterije. Komisija za evropske integracije razmatra i usaglašava pitanja koja se nisu mogla riješiti na nivou radnih grupa. Na najvišem političkom nivou, Kolegij za evropske integracije (koji čine šefovi vlada države, oba entiteta i Brčko Distrikta) raspravljaju i usaglašavaju pitanja koja se nisu mogla riješiti na drugim nivoima. Odluke koje se donose u okviru mehanizma koordinacije nisu pravno obavezujuće. Kada se kroz mehanizam koordinacije postigne dogovor, potrebno je da 14 tijela izvršne vlasti odluke i formalno potvrdi. Mehanizam koordinacije upotrijebljen je u 2017/18. godini za dostavu odgovora na Upitnik Komisije za izradu Mišljenja, i ti odgovori su dostavljeni u februaru 2018. godine, kao i za odgovore na dodatna pitanja u februaru 2019. godine Funkcioniranje ovog mehanizma potrebno je poboljšati u svjetlu naučenih lekcija u procesu izrade odgovora na upitnik Komisije. Ovaj proces je ukazao na potrebu da se u potpunosti koriste sva tijela mehanizma koordinacije. Jasna raspodjela nadležnosti i pojačana suradnja između različitih nivoa vlasti biće neophodna da se uspješno vode slijedeće faze evropskih integracija.

Bosna i Hercegovina nema nacionalni program za usvajanje acquis-a (NPAA) niti sličan strateški dokument, što se traži u SPP, i potrebno je da ga prioritetno izradi. Potrebno je da NPAA odražava ulogu različitih nivoa vlasti na temelju zakonodavnih nadležnosti svakog nivoa. Pošto takav program ne postoji, Bosna i Hercegovina ne može dovoljno osigurati usklađivanje propisa na svim nivoima sa acquis-om, budući da je raspodjela nadležnosti nejasna. Godišnji programi rada vlada na svim nivoima nisu u dovoljnoj korelaciji sa implementacijom SSP i drugih relevantnih obaveza povezanih sa EU; nije osigurana suradnja različitih vlada na usklađivanju sa acquis-om i provođenju zakona. Institucionalni kapaciteti kantona za usklađivanje sa propisima EU, njihovu implementaciju i provođenje su ograničeni.

U dva entiteta, tijela koja su zadužena za koordinaciju pitanja EU su različita. I svaka kantonalna vlada ima svog koordinatora za EU. Mada je Direkcija za evropske integracija odgovorna za ocjenjivanje da su li propisi koji se usvajaju na nivou države usklađeni sa acquis-om, vlade dva entiteta i Brčko Distrikta provode vlastite ocjene usklađenosti Ovakav krajnje fragmentiran sistem može dovesti do nepodudaranja između različitih nivoa vlasti i vjerovatno će onemogućiti da BiH na adekvatan način ispuni obaveze koje proističi iz članstva u EU, zbog čega se pojavljuje rizik da se značajno uspori proces evropskih integracija. BiH treba da osigura da se usklađivanje sa acquis-om EU radi na sistematičan i koherentan način kako bi se garantirala dosljedna primjena i provedba propisa EU.

Propisima su predviđene konsultacije sa zainteresiranim stranama u izradi zakonodavnih inicijativa, uključujući i javne konsultacije; ova mogućnost se ne koristi efikasno. Entitetske institucije mogu se uključiti u zakonodavni proces na državnom nivou kroz učešće u povezanim radnim grupama ili dostavljanjem pismenih komentara na prijedlog. U Federaciji BiH, pravni okvir predviđa mogućnost tijesne koordinacije i konsultacija između Federacije BiH i kantona u izradi zakona u oblastima gdje su nadležnosti podijeljene, ali potrebno je unaprijediti njegovu implementaciju. U isto vrijeme, kantoni ne konsultiraju Federaciju BiH o svojim zakonodavnim inicijativama, što može dovesti do razlika u propisima. U Republici Srpskoj, javnost se može konsultirati i učestvovati u zakonodavnim inicijativama. Transparentnost rada vlade treba unapređivati, posebno u pogledu ograničenja pristupa informacijama. U Brčko Distriktu, Statut predviđa da se lokalni propisi usklade sa zakonima na državnom nivou, ali nema institucionalno ustanovljene procedure za konsultacije sa vlastima državnog nivoa.

Lokalna samouprava se različito regulira u dva entiteta, a većina kantona ima vlastite zakone o lokalnoj samoupravi. Osnovni vid lokalne samouprave je opština. Jedinice lokalne samouprave su samostalne u obavljanju svojih zadataka. Republika Srpska ima strategiju razvoja lokalne samouprave 2017-2021. godine, a na nivou države niti u Federaciji BiH ne postoji strategija decentralizacije. Opštine u Republici Srpskoj su zadužene za osiguranje usluga u oblasti obrazovanja, socijalne pomoći, komunalne policije i lokalnih puteva, što uključuje pripadajuće finansijske obaveze. U Federaciji BiH, većinu takvih usluga pružaju kantoni. Odgovornosti kantonalnih vlasti mogu se zakonom prenijeti na gradove i opštine, s tim da se uzme u obzir princip supsidijarnosti, kapaciteti lokalnih vlasti da efikasno izvode ovakve aktivnosti i neophodna finansijska sredstva. Od 79 načelnika u Federaciji BiH, samo dvije žene su izabrane za načelnike, a u Republici Srpskoj među 64 načelnika ima 5 žena.

ZAKLJUČAK / PREPORUKE

Bosna i Hercegovina ima složen sistem izvršne vlasti koji uglavnom funkcionira. Iako je Bosna i Hercegovina izrazila namjeru da pristupi EU i da izvrši potrebne reforme, složenost njenih institucija stvara značajne probleme u koordinaciji i usklađivanju stavova zemlje o politikama, posebno u pogledu usklađivanja sa propisima koji proizilaze iz acquis-a EU i njihove provedbe. Imajući u vidu da 14 tijela izvršne vlasti u BiH ima nadležnosti relevantne za provedbu acquis- a EU, potrebno je ili uložiti značajne napore i u velikoj mjeri ojačati kapacitete zemlje na svim nivoima ili objediniti resurse i kapacitete kako bi se Bosna i Hercegovina mogla nositi sa obavezama u pogledu članstva u EU. Ovo je posebno izraženo na kantonalnom nivou gdje su nedostatni kapaciteti za ispunjavanje obaveza za članstvo.

Vlade su poduzele određene korake ka unapređenju koordinacije o pitanjima evropskih integracija, uključujući osnivanje Direkcije za evropske integracije i uspostavljanje mehanizma koordinacije za pitanja EU, koji tek treba da postane potpuno operativan. Ova tijela se moraju ojačati i u punoj mjeri koristiti na svim nivoima.

Kapaciteti vlasti za planiranje politike i koordinaciju na svim nivoima vlasti i dalje su nedostatni. Potrebno je kao prioritet usvojiti nacionalni program za usvajanje acquis-a EU. Ovaj program je pravna obaveza po SSP-u i od suštinskog je značaja za planiranje i pojednostavljenje procesa usklađivanja zakonodavstva EU u cijeloj zemlji.