×

b-1-1-1-2

Parlament

Izbori u Bosni i Hercegovini se organizuju po propisima i omogućavaju istinsko natjecanje, ali ih karakterizira podjela po etničkoj pripadnosti. Pravni okvir, u načelu, omogućava održavanje demokratskih izbora, ali nije u potpunosti osigurano djelotvorno ostvarenje glasačkih prava svih građana.

Pravo da se kandidiraju na izborima za Predsjedništvo i Dom naroda ograničeno je na temelju etničke pripadnosti i mjesta stanovanja, što predstavlja povredu evropskih standarda, kao što je utvrdio Evropski sud za ljudska prava 2009. u predmetu Sejdić-Finci. Građani grada Mostara nisu mogli da glasaju na lokalnim izborima od 2008. godine, pošto Parlamentarna skupština nije mogla da zamijeni odredbe o glasanju koje je Ustavni sud stavio van snage 2010. godine. Parlamentarna skupština takođe nije uspjela da izvrši reviziju Izbornog zakona prema odluci Ustavnog suda u predmetu Ljubić iz 2016. godine o Domu naroda Federacije BiH, što vodi daljoj pravnoj nesigurnosti. Rezultati općih izbora održanih u oktobru 2018. godine provedeni su na osnovu ad hoc odluke Centralne izborne komisije.

Izmjene i dopune izbornih propisa posljednji put su usvojene u maju i junu 2016. godine da se riješe neki od nedostataka koje su utvrdili OSCE/ODIHR i Grupa država Vijeća Evrope za borbu protiv korupcije (GRECO) u pogledu finansiranja izborne kampanje, procesa deregistracije stranaka i nezavisnih kandidata, praga za raspodjelu mandata na listi kandidata I globa za povrede izbornog procesa. Međutim, ne postoji strategija rješavanja preostalih preporuka, uključujući i potrebu da nekoliko nivoa vlasti redovno razmatra granice izbornih jedinica.

Potrebno je da zemlja obavi sveobuhvatan pregled izbornog zakonodavstva kako bi se osiguralo poštivanje odluka Evropskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda i osigurala transparentnost i legitimnost izbornog procesa i rezultata. Među najpostojanije nedostatke spadaju prije svega oni koje je utvrdio Ured za demokratske institucije i ljudska prava (ODIHR) Organizacije za sigurnost i suradnju u Evropi (OSCE) u konačnom izvještaju svoje promatračke misije na izborima 2018. godine.

Odsustvo transparentnosti u pogledu vlasništva nad medijima i uticaj političkih i poslovnih interesa na uredničku politiku izaziva zabrinutost kada je u pitanju sposobnost većine medija da nepristrasno izvještavaju o političkim događanjima. Javni emiter u načelu omogućuju učesnicima izbora besplatan medijski prostor tokom zvaničnog trajanja kampanje; međutim, neki intenzivnije izvještavaju o samo jednoj stranci ili kandidatu.

Ukupan broj registriranih glasača 2018. godine bio je 3.352.933. Nije bilo žena na čelu niti jedne stranke. Na izborima 2018. godine, od 7.497 kandidata, 4.378 bili su muškarci, a 3.119 žene (41%).

Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine je dvodomno zakonodavno tijelo. Donji dom, Predstavnički dom, bira se neposrednim glasanjem i čine ga 42 člana, među kojima je bilo 33 muškarca i 9 žena (21%) u 2018. godini. Gornji dom, Dom naroda, čine 15 članova, 5 predstavnika svakog konstitutivnog naroda, koji se biraju posredno među članovima entitetskih skupština, među kojima je bilo 12 muškaraca i 3 žene (20%) u 2018. godini.

Svaki dom radi kvoruma zahtijeva prisustvo najmanje 22 od 42 člana u Predstavničkom i 9 (3 iz svakog konstitutivnog naroda) u Domu naroda.

Sve zakone treba da odobre oba doma pri čemu najmanje jedna trećina članova iz svakog entiteta treba da glasa „za“ („entitetsko glasanje”). U Domu naroda, većina pripadnika svakog entitetskog naroda može proglasiti da je određena odluka štetna po njihov vitalni interes (veto po osnovu „vitalnog nacionalng interesa”). Ovaj termin nije jasno definiran i zbog toga se može vrlo široko tumačiti. Procedura veta još traži i uključenje Ustavnog suda, čime se stvara rizik da dođe do kašnjenja u usvajanju zakona. Samo postojanje prava veta destimulira podnošenje zakonodavnih inicijativa, uključujući i one u procesu evropskih integracija, i potrebno ga je jasno ograničiti na svim nivoima. Ovakvo pravo veta zasnovano na etničkoj pripadnosti utječe na rad Parlamentarne skupštine i stvara rizik da se zakonodavni proces odugovlači.

Hitni postupak, koji obuhvata samo jedno čitanje, ali bez izmjena i dopuna ili javne rasprave, koristi se za zakonske prijedloge visoke hitnosti, ili one koji su formulirani na tako pojednostavljen način da se mogu prihvatiti ili odbaciti u cjelini. U posljednjih pet godina u Parlamentarnoj skupštini hitni postupak korišten je 36 puta za usvajanje zakona.

Pravo na podnošenje zakonskih prijedloga ima svaki član Parlamenta, kao i odbori, Vijeće ministara i Predsjedništvo. I građani mogu podnositi zakonodavne inicijative ovlaštenim predlagačima na razmatranje.

Parlamentarna funkcija nadzora i kontrole nad izvršnom vlasti prvenstveno se vrši putem prava njegovih članova da održavaju saslušanja, iniciraju izradu izvještaja, postavljaju pitanja, pokreću inicijative i podnose interpelacije. Parlamentarni odbori mogu odlučiti da iznesu zakonski prijedlog ili neko konkretno pitanje na javnu raspravu.

Članovi Parlamenta mogu iznijeti prijedlog za izglasavanje nepovjerenja Vijeću ministara ili njegovim članovima. Da bi bio važeći, takav prijedlog mora imati podršku najmanje tri delegate Doma naroda ili osam članova Predstavničkog doma. U parlamentarnom sazivu 2014-2018. instrument izglasavanja nepovjerenja iskorišten je nekoliko puta da bi se uklonili pojedini ministri. Predstavnički dom je takođe ovlašten da održava saslušanja sa kandidatima za položaje ministara i predsjedavajućeg. Ne postoji mehanizam za osiguranje sveobuhvatne procjene učinka predloženih propisa na svim nivoima, sa izuzetkom fiskalne procjene budžeta.

Sva upravna tijela i institucije koje se finansiraju javnim sredstvima treba da dostave zakonodavnim skupštinama svoje planove rada i godišnje izvještaje o radu. Parlamenti mogu odlučivati o njihovim budžetima ili poduzimati druge odgovarajuće korektivne radnje. Parlamentarna skupština ili njeni odbori mogu u svakom trenutku zatražiti od Ureda za reviziju da izvrši specijalnu reviziju.

Zajednička komisija za odbranu i sigurnost nadzire Oružane snage, Graničnu policiju, Državnu agenciju za istrage i zaštitu (SIPA) i Direkciju za koordinaciju policijskih tijela BiH. posebna zajednička komisija nadzire aktivnosti Obavještajno-sigurnosne agencije (OSA). Parlamentarna skupština je naročito aktivna u parlamentarnom nadzoru finansijskih i budžetskih rashoda, pitanja koja su povezana s ljudskim pravima, te pitanja obavještajnog rada, odbrane i sigurnosti.

Članovi parlamenata na svim nivoima uživaju funkcionalni imunitet, kojim se isključuje krivična i građanskopravna odgovornost za radnje koje izvrše u okviru službene dužnosti. To se definira kao radnje koje proističu iz odgovornosti pojedinačnih nosilaca dužnosti, kako propisuju relevantni ustavi. Imunitet se može ukinuti odlukom odgovarajuće institucije ili pravosudnog organa, mada takvi slučajevi nisu zabilježeni.

Poslovnik Parlamentarne skupštine traži da se poštuje rodna ravnoteža pri imenovanju članova kolegijuma, kao i članova delegacija u međunarodne organizacije, mada se ovo uglavnom zanemaruje. U sazivu 2014-2018. godine, u sastavu stalnih i zajedničkih parlamentarnih odbora od ukupno 156 članova 33 su bile žene, od ukupno 16 predsjedavajućih 2 su bile žene; među 45 članova inter-parlamentarnih delegacija bilo je 11 žena, a od 9 predsjedavajućih tih delegacija 2 su bile žene; a u Kolegijumu oba doma 1 žena je bila predsjedavajući od ukupno 6. Nakon izbora u oktobru 2018. godine još nisu uspostavljeni parlamentarni odbori.

Kriteriji podobnosti za kandidiranje za izbor u parlamentarne skupštine definiraju se izbornim zakonom. Svaki građanin, kada navrši osamnaest godina, ima pravo da bira i da bude biran. Međutim, građani koji se ne deklarišu kao Bošnjaci, Hrvati ili Srbi ne mogu biti imenovani u Dom Naroda na državnom nivou. Evropski sud za ljudska prava je 2009. godine, u predmetu Sejdić-Finci, utvrdio da ova ograničenja predstavljaju kršenje EKLJP i njenih protokola.

Nijedna osoba koja služi kaznu koju je izrekao MKSJ ili neki domaći sud, ili koja služi kaznu za teška kršenja humanitarnog prava koju je izrekao neki strani sud, ne može biti birana na političku funkciju. Ova nepodobnost ističe sa istekom kazne.

Zamjena članova Parlamenta u toku mandata vrši se dodjelom mandata sljedećem kandidatu sa liste iste političke stranke iz iste izborne jedinice.

Parlament Federacije BiH i Narodna skupština Republike Srpske takođe su dvodomna tijela. Članovi njihovih posredno biranih gornjih domova moraju se deklarisati kao Bošnjaci, Srbi i Hrvati ili „Ostali“. Deset kantona Federacije BiH i Brčko Distrikt biraju jednodomne zakonodavne skupštine. Sve zakonodavne skupštine u Bosni i Hercegovini imaju četvorogodišnji mandat i biraju se istog dana. Ne postoji mogućnost prijevremenih izbora. Mandati počinju na dan objavljivanja rezultata izbora u Službenom glasniku.

U Federaciji BiH, Parlament FBiH usvaja zakone i budžet i vrši nadzor nad izvršnom vlasti. U sazivu 2018-2022., Predstavnički dom čini 98 članova, od kojih je 70 muškaraca (71%) i 28 žena (29%). Dom naroda čini 58 članova (17 iz svakog konstitutivnog naroda i 7 „Ostalih“), koji se posredno biraju među članovima kantonalnih skupština, među kojima je u sazivu 2018- 2022. godine 13 žena (22%). U sazivu 2014-2018. godine, 23 od 94 zakona, odnosno 24%, usvojeno je po hitnom postupku. Parlamentarni nadzor vrši se putem zajedničkog odbora koji je nadležan za reviziju. Ako jedan dom odluči da pokrene istragu, Odbor za ljudska prava i slobode i Odbor za sigurnost Doma naroda mogu pratiti tu istragu. Parlament može smijeniti Vladu nakon izglasavanja nepovjerenja; ova procedura je uspješno primijenjena 2012. a bezuspješno 2015. i 2017. godine. Zadatak odbora za rodnu ravnopravnost je da analiziraju zakonske prijedloge kako bi osigurala njihova usklađenost sa domaćim i međunarodnim obavezama u pogledu rodne ravnopravnosti i nediskriminacije.

U Republici Srpskoj, Narodna skupština i njeno Vijeće naroda usvajaju zakone i budžet i nadziru rad izvršne vlasti. U sazivu 2018-2022. godine, Narodnu skupštinu čini 83 članova, od kojih je 63 muškaraca (76%) i 20 žena (24%). Vijeće naroda čini 28 članova (8 za svaki konstitutivni narod i 4 za „Ostale”) koji se biraju među članovima Narodne skupštine i koji mogu uložiti veto radi zaštite vitalnog nacionalnog interesa. Zakone mogu predlagati predsjednik entiteta, Vlada, svaki član NS ili najmanje 3.000 birača. U principu, ubrzana procedura rezervirana je za izuzetne slučajeve. Ipak, u sazivu 2014-2018. godine, 88 od 200 zakona, odnosno 44%, usvojeno je po ubrzanoj proceduri. Nema posebnih stalnih odbora za nadzor i kontrolu Vlade Republike Srpske. Najmanje jedna trećina članova može podnijeti prijedlog za izglasavanje nepovjerenja vladi, a mora ga odobriti apsolutna većina poslanika. Posljednji put glasanje o povjerenju održano je 2006. godine. Skupština ima odbor jednakih mogućnosti.

U Skupštini Brčko Distrikta, koja donosi zakone i budžet i nadzire izvršnu vlast, ima 31 mjesto, od kojih su 2 rezervirana za članove iz reda nacionalnih manjina. U sazivu 2016-2020. godine dva vijećnika su žene (6%). Hitni postupak se koristi relativno često, i 14 od 78 zakona je usvojeno po hitnom postupku od januara 2013. godine (18%). Mehanizam interpelacije koristio se u više navrata. Skupština može smijeniti imenovane zvaničnike i izglasati nepovjerenje. Godine 2011. glasala je o smjeni Gradonačelnika. Njen odbor za ravnopravnost spolova ima ograničen utjecaj na kvalitet zakonodavstva.

Svaki od deset kantona u Federaciji BiH ima skupštinu koja je zadužena za usvajanje zakona i budžeta i nadzor nad kantonalnom vladom. Od 289 članova kantonalnih skupština koji su izabrani 2018. godine, 236 su muškarci (82%), a 53 su žene (18%). U posljednjih pet godina, hitni postupak je proveden za usvajanje 2 zakona u Livanjskom kantonu, 9 zakona u Zeničko- dobojskom kantonu, 13 zakona u Hercegovačko-neretvanskom kantonu, 21 zakona u Sarajevskom kantonu, 4 zakona u Unsko-sanskom kantonu, 6 zakona u Posavskom kantonu. U Tuzlanskom kantonu u periodu 2010-2016., 26 zakona je usvojeno po hitnom postupku, a 13 u posljednje dvije godine. Kantonalne skupštine obično nemaju stalne odbore za nadzor i kontrolu izvršne vlasti. Oni mogu izglasati nepovjerenje kantonalnoj vladi. Ovo se u Sarajevskom kantonu desilo jednom, 2012. godine, dva puta u Bosansko-podrinjskom kantonu 2012. godine, jednom u Tuzlanskom kantonu 2018. godine, dva puta u Livanjskom kantonu 2013. i 2017. godine, a Srednjobosanski i Posavski kanton nisu u posljednjih nekoliko saziva glasali o nepovjerenju vladi. Zapadno-hercegovački, Hercegovačko-neretvanski i Unsko sanski kanton su u posljednjih pet godina proveli glasanje o nepovjerenju vladi. Tri kantonalne skupštine nisu osnovale odbor za jednakost spolova.

Zajednički koncept suradnje o pitanjima EU predviđa određeni stepen saradnje između zakonodavnih skupština na svim nivoima. Parlamentarni forum o evropskim integracijama održava kvartalne sastanke o pitanjima EU. Članovi sektorskih odbora četiri parlamenta takođe su aktivni u zajedničkim aktivnostima u procesu evropskih integracija. Međutim, parlamenti i skupštine imaju slab kapacitet da analiziraju i ocjenjuju nacrte zakona sa aspekta usklađenosti sa propisima EU i ovaj posao prepuštaju izvršnoj vlasti. Ovo dovodi do nesporazuma i kontroverzi o tome šta je potrebno za usklađivanje sa acquis-om EU. Ovakav nedostatak pravnih kapaciteta za preuzimanje obaveza koje proizilaze iz evropskih integracija još je izraženiji na nivou kantona, jer kantonalne skupštine imaju slabe ili nikakve kapacitete da ocjenjuju pravnu usklađenost sa acquis-om EU. Sve zakonodavne skupštine, uključujući i one na kantonalnom nivou, treba da značajno unaprijede svoju saradnju, prije svega da osiguraju ujednačen proces usklađivanja u cijeloj zemlji na osnovu državnog programa za usvajanje acquis-a.

Zbog insistiranja nekih delegata iz Bosne i Hercegovine da bude uključena odredba o etničkom glasanju, koja nije u skladu sa evropskim standardima, Parlamentarni odbor za stabilizaciju i pridruživanje nije mogao usvojiti svoj poslovnik i nastaviti da se redovno sastaje. Potrebno je da Parlamentarna skupština riješi ovo pitanje da bi se ispunile obaveze zemlje u pogledu parlamentarne suradnje sa EU u okviru SSP-a.

ZAKLJUČAK / PREPORUKE

Parlament i druge zakonodavne skupštine u Bosni i Hercegovini su u načelu u mogućnosti da usvajaju propise i vrše demokratsku kontrolu i nadzor nad izvršnom vlasti. Potrebne su značajne reforme da se osigura da građani mogu djelotvorno ostvarivati svoje pravo da biraju i da budu birani. Etnički zasnovana ograničenja za izbor u zakonodavna tijela treba ukinuti radi usklađivanja sa presudom Suda za ljudska prava u predmetu Sejdić-Finci. Potrebno je organizirati lokalne izbore u Mostaru, koji nisu održani od 2008. godine. Potrebno je bez odlaganja postupiti po preostalim preporukama OSCE/ODIHR radi unapređenja integriteta izbornog procesa. Etnički zasnovani postupci veta takođe imaju negativan utjecaj na rad Parlamenta i zakonodavnih skupština entiteta i potrebno ih je ponovo razmotriti.

Zakonodavne skupštine na državnom i entitetskom nivou pokazuju tendenciju korištenja hitnih postupaka za donošenje zakona koji se odnose na acquis, što negativno utiče na kvalitet usklađivanja zakonodavstva. Posebno je potrebno da skupštine osiguraju da usvojeni propisi sadrže ocjene učinka i da se pojača nadzor nad radom vlada, uključujući praćenje provedbe propisa. Suradnja između zakonodavnih skupština kao i njihov kapacitet da se nose sa izazovima koji proizilaze iz procesa usklađivanja sa acquis-om su slabi i treba ih značajno unaprijediti, ako je potrebno objedinjavanjem svih resursa u zemlji.

Potrebno je da Bosna i Hercegovina osigura pravilno funkcioniranje Parlamentarnog odbora za stabilizaciju i pridruživanje.