×

b-1-1-1-1

Ustav

Ustav Bosne i Hercegovine je sastavni dio Opšteg okvirnog sporazuma za mir (GFAP) (Aneks IV) i definiše Bosnu i Hercegovinu kao parlamentarnu demokratiju u kojoj izvršnu vlast čine Predsjedništvo i Vijeće ministara, a zakonodavnu Parlamentarna skupština. Ustavom je utvrđena unutrašnja struktura zemlje kao države koja se sastoji od dva entiteta, Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske, kao i Brčko Distrikta (5).

Ustav garantuje osnovne principe demokratske države, uključujući vladavinu prava, slobodne izbore i zaštitu ljudskih prava. On naglašava punu slobodu kretanja ljudi, roba, usluga i kapitala u čitavoj Bosni i Hercegovini. Ustav obavezuje Bosnu i Hercegovinu da osigura najviši nivo međunarodno priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda i predviđa da se prava i slobode utvrđene Evropskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (ECHR) i njeni protokoli direktno primjenjuju i imaju primat nad svim drugim zakonima. U svojim odlukama U-5/04 i U-13/05, Ustavni sud je pojasnio da ECHR nema primat nad Ustavom. Ustav takođe obavezuje Bosnu i Hercegovinu na nediskriminaciju u uživanju prava i sloboda i utvrđuje pravo svih izbjeglica i raseljenih osoba da se vrate u svoje prvobitne domove, uključujući povrat ili naknadu imovine.

U preambuli Ustava se navodi da „Bošnjaci, Hrvati i Srbi kao konstitutivni narodi (u zajednici s ostalima) i građani Bosne i Hercegovine” utvrđuju Ustav BiH. U svojoj odluci U-5/98, Ustavni sud je utvrdio da je u Preambuli sadržan ustavni princip jednakosti konstitutivnih naroda, koji zabranjuje bilo kakve privilegije ili dominaciju bilo koje grupe nad drugima u bilo kom dijelu zemlje, i definiše Bosnu i Hercegovinu kao demokratsku multietničku državu. Entitetski ustavi i zakoni su izmjenjeni i dopunjeni kako bi se uskladili sa Ustavom te osigurali jednakost i nediskriminaciju pripadnika konstitutivnih naroda u cijeloj zemlji.

Ustav nabraja nadležnosti koje su izričito dodijeljene državi i pripisuje sve ostale ovlasti entitetima. Kako je predviđeno Ustavom i kako je, gdje je to bilo relevantno, potvrdio Ustavni sud, u nadležnosti državnog nivoa spadaju i ovlasti koje su joj postepeno predavane ili koje je država preuzimala na osnovu ugovora o prenosu koje su zaključivali entiteti; na osnovu aneksa V do VIII mirovnim sporazumima; i na osnovu implicitnih ovlasti gdje je to potrebno za očuvanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta, političke nezavisnosti i međunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine. Ustav predviđa da se za obavljanje takvih nadležnosti prema potrebi mogu osnivati dodatne institucije.

Česta osporavanja o podjeli nadležnosti između države i entiteta utiču na djelotvorno provođenje tih nadležnosti, a time i na usklađivanje zakonodavstva s acquis-em i njegovu primjenu u velikom broju poglavlja. Kako bi se spriječili takvi sustavni sporovi i osiguralo efikasno provođenje acquis-a, potrebno je da Bosna i Hercegovina obezbijedi pravnu sigurnost u pogledu podjele nadležnosti između različitih nivoa vlasti.

Takođe ne postoji Ustavom predviđena procedura da državni nivo može sprečavati i otklanjati kršenja propisa EU na drugim nivoima vlasti. Mada drugi nivoi vlasti mogu implementirati acquis, po sudskoj praksi Evropskog suda, odgovornost za kršenja propisa EU je na državi u cjelini. Kako bi osiguralo puno poštivanje obaveza koje proističu iz članstva u EU, potrebno je dodati klauzulu o zamjeni kako bi se omogućilo da, nakon pristupanja, država može privremeno izvršavati ovlasti drugih nivoa vlasti u cilju sprečavanja ili otklanjanja kršenja propisa EU za koje bi bila odgovorna Bosna i Hercegovina u cjelini.

Obaveza entiteta, kantona i Distrikta Brčko je da se u potpunosti pridržavaju Ustava, koji ima primat nad entitetskim ustavima i zakonima. Oni takođe moraju da se pridržavaju svih odluka institucija državnog nivoa. Ustav nalaže da entiteti pruže svu potrebnu pomoć vladi Bosne i Hercegovine kako bi ona mogla ispunjavati međunarodne obaveze zemlje.

Ustav predviđa razdvajanje zakonodavnih i izvršnih ovlasti. Njime se garantiraju specifična kolektivna prava pripadnika konstitutivnih naroda u pogledu sastava i procesa odlučivanja zakonodavnih i izvršnih tijela.

Parlamentarnu skupštinu čine Predstavnički dom, donji dom koji se bira neposrednim glasanjem i Dom naroda, koji se bira posredno i koji se sastoji od pet pripadnika svakog konstitutivnog naroda koji se biraju među članovima gornjih domova entiteta. Sve propise treba da odobre oba doma pri čemu najmanje jedna trećina članova iz svakog entiteta treba da glasa za („entitetsko glasanje“). U Domu naroda, većina pripadnika svakog entitetskog naroda može proglasiti da je određena odluka „štetna” po njihov vitalni interes (veto po osnovu „vitalnog nacionalng interesa”). Ovakvo pravo veta zasnovano na etničkoj pripadnosti utječe na rad Parlamentarne skupštine i stvara rizik da se zakonodavni proces odugovlači.

Ustav se može izmijeniti i dopuniti odlukom Parlamentarne skupštine, koju mora donijeti dvotrećinska većina prisutnih delegata koji glasaju u Predstavničkom domu i kvalificirana većina u Domu naroda. Zaštita ljudskih prava i osnovnih sloboda utvrđenih Ustavom ne može se derogirati.

Ustavom se uspostavlja kolektivni šef države Bosne i Hercegovine, Predsjedništvo, koje čine jedan bošnjački i jedan hrvatski član, koji se svaki neposredno bira sa teritorije Federacije BiH, i jedan srpski član, koji se neposredno bira sa teritorije Republike Srpske. Predsjedništvo je nadležno za vanjsku politiku i međunarodno predstavljanje zemlje i civilni je zapovjednik oružanih snaga.

Građani koji se ne izjašnjavaju kao Bošnjaci, Hrvati ili Srbi, kao ni Srbi koji žive u Federaciji BiH i Hrvati i Bošnjaci koji žive u Republici Srpskoj ne mogu se kandidirati za izbore za Predsjedništvo niti za Dom naroda na državnom nivou. Evropski sud za ljudska prava (ECtHR) je 2009. godine svojim presudama u predmetima Sejdić-Finci, Zornić, Pilav i Šlaku utvrdio da ova ograničenja predstavljaju povredu ECHR i njenih protokola (6). Potrebne su značajne reforme kako bi se osiguralo da građani mogu djelotvorno ostvarivati svoja politička prava, bez obzira na svoju nacionalnu pripadnost i mjesto stanovanja.

Što se tiče izvršne vlasti, Ustavom se uspostavlja Vijeće ministara kao vlada Bosne i Hercegovine, čijeg predsjedavajućeg predlaže Predsjedništvo i koji stupa na dužnost kad Predstavnički dom potvrdi čitavo Vijeće ministara. Dvije trećine ministara imenuju se iz Federacije BiH, a jedna trećina iz Republike Srpske. Predsjedavajući i njegova dva zamjenika moraju se deklarisati kao pripadnici jednog od tri konstitutivna naroda, a najmanje jedno mjesto treba biti dodijeljeno pripadniku „ostalih” u Vijeću ministara, ili mjesto generalnog sekretara.

Izuzev Ustavnog suda, u Ustavu se pravosuđe ne spominje izričito, ali ono je regulirano entitetskim ustavima i statutom Distrikta Brčko. Pravosuđe u BiH je organizirano u četiri sistema (državni, dva entitetska i Distrikt Brčko), i svaki od njih ima svoju jurisdikciju i internu institucionalnu strukturu.

Samoregulacijsko tijelo pravosuđa, Visoko sudsko i tužilačko vijeće Bosne i Hercegovine (VSTV) je zaduženo za očuvanje njegove nezavisnosti. VSTV je osnovano 2004. godine, i zamijenilo je entitetska sudska i tužilačka vijeća, na osnovu sporazuma o prijenosu sa entiteta koji je potvrdio Ustavni sud. Sud BiH i Tužilaštvo osnovani su u periodu 2000-04. kako bi se ispunile Ustavne obaveze države. Ustavni sud je 2001. potvrdio da su u skladu sa Ustavom. Ne postoji poseban državni žalbeni sud. Nezavisnost sudstva nije dovoljno garantirana i zaštićena od svih vidova politizacije i pritisaka. Ustavom treba izričito garantirati nezavisnost sudstva i uspostaviti izričitu Ustavnu osnovu za VSTV i sudski sistem na državnom nivou.

Ustav ne predviđa postojanje vrhovnog suda. Dosljednost sudske prakse između ova četiri pravna poretka unapređuju dobrovoljni paneli za ujednačavanje među najvišim sudskim instancama, koji izdaju smjernice. Radi očuvanja principa nezavisnosti svih sudija, trebalo bi da se dosljednost sudske prakse osigurava odlukama viših sudova. Na koncu, BiH treba uspostaviti pravosudno tijelo koje će osigurati dosljedno tumačenje zakona i ujednačavanje sudske prakse, a pri tom u potpunosti osigurati princip nezavisnosti svih sudaca.

Ustavni sud je krajnja instanca za tumačenje Ustava. Ustavni sud ima isključivu nadležnost za postupanje u sporovima koji se javljaju između entiteta ili između državnog nivoa i entiteta ili između institucija, uključujući i postupanje u pitanjima usklađenosti entitetskih ustava ili zakona sa Ustavom. Kroz svoju žalbenu nadležnost nad ustavnom pitanjima koja se javljaju na osnovu neke presude ili na zahtjev bilo kog drugog suda, Ustavni sud je nadležan da odlučuje da li su neka presuda ili zakon u skladu sa Ustavom, EKLJP, propisima i općim pravilima međunarodnog javnog prava. Ustavni sud takođe donosi i konačne odluke o prijedlozima za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa konstitutivnih naroda koje daje Parlamentarna skupština.

Ustavni sud čini devet sudija, od kojih šest biraju skupštine entiteta (četiri Predstavnički dom Federacije BiH, a dva Narodna skupština Republike Srpske), a tri su međunarodne sudije koje imenuje Predsjednik Evropskog suda za ljudska prava (ECtHR) nakon konsultacija sa Predsjedništvom. Oni ostaju na dužnosti do navršenih sedamdeset godina života. Nema specifičnih kriterija za njihovo imenovanje, kao što je starosna dob ili pravosudno iskustvo, osim kriterija podobnosti da su „istaknuti pravnici visokog moralnog ugleda”. Ustavi entiteta predviđaju da se sudije imenuju prostom većinom glasova u skupštinama entiteta, što stvara rizik politizacija i etnički motiviranih imenovanja. Profesionalnost i nezavisnost sudija Ustavnog suda treba ojačati, počevši od unapređenja kriterija za njihov izbor i postupaka imenovanja. Potrebno je riješiti pitanje međunarodnih sudija u Ustavnom sudu. Ustav predviđa da Parlamentarna skupština zakonom može zakonom utvrditi drugačiji metod izbora trojice sudija koje bira predsjednik ECtHR. Donošenje ove odredbe moglo bi osigurati veće učešće domaćih aktera u procesu njihovog izbora.

Odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće za sve nadležne organe, pravne osobe i pojedince. Krivični zakon tretira nepoštivanje odluka Ustavnog suda kao krivično djelo. Do maja 2019. osam odluka je ostalo neprovedeno, a da to nije dovelo do krivičnog gonjenja ili osuđujućih presuda. Nakon što rok za implementaciju istekne, Ustavni sud donosi rješenje da odluka Suda nije izvršena-, kojom se neustavna pravna odredba stavlja van snage. Ovom praksom nastaje rizik od nastanka pravnog vakuuma ako parlament pravodobno ne usvoji usklađenu odredbu.

Ustavni sud ima ključnu ulogu u tumačenju Ustava i rješavanju sukoba nadležnosti između različitih nivoa vlasti, koji otežavaju zakonodavnu aktivnost i usklađivanje s acquis-em. Potrebno je da Sud ima mogućnost da preuzme proaktivnu i nezavisnu ulogu, a sudije Suda moraju djelovati potpuno nepristrasno.

U Aneksu VI Dejtonskog sporazuma predviđa se uspostava internacionalizovane Komisije za ljudska prava, koju čine Ombudsman za ljudska prava i Dom za ljudska prava. Dom za ljudska prava se kasnije transformirao u Komisiju za ljudska prava u okviru Ustavnog suda i rasformiran je polovicom 2007. godine. Od 2001. godine domaće institucije preuzele su odgovornost za instituciju Ombudsmana za ljudska prava, i to je sada domaća institucija za ljudska prava, tijelo za osiguranje jednakosti i nadzorno tijelo za slobodu pristupa informacijama.

Ustavom se uspostavlja Centralna banka Bosne i Hercegovine kao jedino tijelo za štampanje novca i monetarnu politiku. Njen upravni odbor čini pet članova i imenuje ga Predsjedništvo na mandat od šest godina. Ovaj odbor bira guvernera među svojim članovima. Njegovi ciljevi i zadaci, uključujući monetarnu stabilnost i upravljanje valutnim odborom između eura i bosanske konvertibilne marke, utvrđeni su Zakonom o Centralnoj banci iz 1997. godine. Centralna banka još koordinira aktivnosti entitetskih agencija za bankarstvo, koje su zadužene za izdavanje dozvola za osnivanje i rad banaka i za nadzor. (Vidi i poglavlje 17)

Glavna služba za reviziju je nadležna za eksternu reviziju na nivou države. Oba entiteta i Distrikt Brčko takođe imaju svoje revizijske institucije. Potrebno je garantirati funkcionalnu, operativnu i finansijsku nezavisnost vrhovnih institucija za reviziju. (Vidi i poglavlje 32)

Aneksom X Dejtonskog mirovnog sporazuma uspostavljen je Ured međunarodnog visokog predstavnika (OHR) kao vrhovnog autoriteta za tumačenje civilnih aspekata provođenja mirovnog sporazuma. Na osnovu zaključaka Bonskog sastanka Vijeća za implementaciju mira iz 1997. godine, OHR-u su dodijeljene široke ovlasti da donosi zakone umjesto domaćih institucija i da smjenjuje one javne zvaničnike koji ne vrše svoju dužnost na implementaciji mirovnog sporazuma, uključujući i kad je u pitanju suradnja sa MKSJ. Bonske ovlasti OHR-a zadnji put su korištene 2011. godine. U svom mišljenju o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlastima visokog predstavnika iz 2005. Godine (7), Evropska komisija za demokraciju putem prava (Venecijanska komisija) Vijeća Evrope, iako je prepoznala da je korištenje bonskih ovlasti bilo korisno za poslijeratnu Bosnu i Hercegovinu, istakla je da je “ovakav aranžman suštinski nekompatibilan sa demokratskim karakterom države i suverenitetom” Bosne i Hercegovine, posebno zato što se ovakve ovlasti mogu vršiti bez pridržavanja obaveze zakonitog postupanja i bez pravosudne kontrole. Ovakva ekstenzivna međunarodna supervizija u principu nije u skladu sa suverenitetom Bosne i Hercegovine, a time ni sa članstvom u EU. Proces zatvaranja OHR-a traje od 2008. godine; njegov ishod ovisi o realizaciji programa sa pet ciljeva i dva uvjeta (8).

Ustavi oba entiteta i statut Distrikta Brčko utvrđuju unutarnju organizaciju i podjelu ovlasti na njihovim nivoima vlasti. I dok je Republika Srpska jedinstvena administrativna jedinica, Federaciju BiH čini 10 kantona, kojima su povjerene podijeljene i isključive zakonodavne nadležnosti. Amandmane na ustave entiteta i kantona, kao i na statut Distrikta Brčko, više puta su donosila njihova nadležna zakonodavna tijela ili OHR svojim odlukama. Svaki entitet ima svoj ustavni sud koji se brine da zakoni budu u skladu sa entitetskim ustavom, i koji je krajnja instanca za prijedloge o vitalnom nacionalnom interesu konstitutivnih naroda u datom entitetskom ili kantonalnom zakonodavnom tijelu. Ustavni sud Federacije BiH usto je nadležan da odlučuje u sporovima o nadležnosti između entiteta i kantona.

ZAKLJUČAK / PREPORUKE

Sveukpno posmatrano, Ustav Bosne i Hercegovine sadrži osnovne principe potrebne za parlamentarnu demokraciju zasnovanu na vladavini prava, zaštitu ljudskih prava i podjelu ovlasti. Međutim, potrebno je usvojiti amandmane na Ustav da se on uskladi sa zahtjevima članstva u EU. Kompleksna ustavna struktura i česti sporovi o podjeli nadležnosti među nivoima vlasti utječu na usklađivanje zakonodavstva sa acquis-om i na njihovu implementaciju u brojnim poglavljima. Potrebno je da Bosna i Hercegovina osigura pravnu sigurnost u pogledu raspodjele nadležnosti među nivoima vlasti i da uvede klauzulu o zamjeni kako bi se omogućilo da država privremeno izvršava nadležnosti drugih nivoa vlasti u cilju sprečavanja težih kršenja propisa EU za koje bi odgovornost snosila čitava zemlja. Sva administrativna tijela kojima je povjerena provedba acquis-a treba da se zasnivaju samo na profesionalizmu i prava veta na nacionalnoj osnovi u njihovom odlučivanju treba ukinuti.

Ustav sadrži odredbe koje se pozivaju na etničku pripadnost i mjesto stanovanja koje nisu u skladu sa EKLJP i njenim protokolima. To su odredbe koje se odnose na imenovanje, sastav i postupke odlučivanja šefa države i izvršnih i zakonodavnih tijela, budući da su određena izborna prava rezervisana za građane koji pripadaju „konstitutivnim narodima” - Bošnjacima, Hrvatima i Srbima. Potrebne su značajne dodatne reforme kako bi se osiguralo da svi građani mogu djelotvorno ostvarivati svoja politička prava, u skladu sa sudskom praksom Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Sejdić-Finci. I etnički zasnovano pravo veta negativno utječe na rad Parlamentarne skupštine i entitetskih zakonodavnih tijela.

Potrebno je da Ustav izričito garantira nezavisnost pravosuđa, uključujući Sud Bosne i Hercegovine, Tužilaštvo i Visoko sudsko i tužilačko vijeće kao samoregulacijsko tijelo pravosuđa.

Bosna i Hercegovina treba da ojača profesionalizam i nepristrasnost sudija Ustavnog suda i nezavisnost Ustavnog suda, i da osigura kontinuirano poštivanje njegovih odluka na svim nivoima vlasti. Potrebno je riješiti pitanje međunarodnih sudija u Ustavnom sudu. Izvršne ovlasti Ureda visokog predstavnika treba postepeno ukidati, s obzirom da je ovako široka međunarodna supervizija u principu nekompatibilna sa članstvom u EU.

(5) Po donošenju konačne odluke u međunarodnoj arbitraži, Distrikt Brčko je uspostavljen 1999. godine kao jedinica lokalne samouprave pod neposrednim suverenitetom državnih institucija Bosne i Hercegovine. Od 2006. u Distriktu Brčko više ne važe zakoni entiteta. Prvi amandman na Ustav Bosne i Hercegovine usvojen je 2009. da se ugradi konačna odluka o Brčkom. Ustavom Federacije BiH takođe se uspostavlja 10 kantona kao federalne jedinice ovog entiteta, sa širokim zakonodavnim ovlastima.

(6) Evropski sud za ljudska prava, odluke u predmetima Dervo Sejdić i Jakob Finci protiv Bosne i Hercegovine (27996/06 i 34836/06 od 22. decembra 2009.); Azra Zornić protiv Bosne i Hercegovine (3681/06 od 15. jula 2014.); Ilijaz Pilav protiv Bosne i Hercegovine (41939/07 od 9. juna 2016.); i Samir Šlaku protiv Bosne i Hercegovine (56666/12 od 26. maja 2016.)

(7) Evropska komisija za demokraciju kroz pravo (Venecijanska komisija), Mišljenje o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlastima visokog predstavnika, 11. mart 2005, SDL-AD)004, https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2005)004-e.

(8) Ured visokog predstavnika, Agenda 5+2, http://www.ohr.int/?page_id=1318.